“中央民族工作会议”是中国共产党在实践中创造的确立各个阶段民族工作指导思想和基本原则的重要工作机制。习近平总书记在2014年召开的第四次中央民族工作会议上的讲话，以中华民族思想论述民族工作，强调了中华民族的整体性以及各个民族在中华民族大家庭中的地位，并对坚持和发展民族区域自治提出了坚持统一和自治相结合、坚持民族因素和区域因素相结合的要求。这样一个具有特定内涵的“两个结合”，基于民族区域自治的基本关系和基本准则而提出，是民族区域自治制度实践经验的总结，体现了民族区域自治制度的本质，是民族区域自治制度的圭臬，也是把民族区域自治制度坚持好发展好的基本遵循。
一、制度构建和实践中凸显的两对关系
众多民族及其复杂关系的存在，是中国近代社会变革以及现代社会构建、现代国家构建必须面对的重大现实。中国共产党在建立之初，就对如何处理这一问题表明了自己的政策主张。不过，中国共产党自成立之日起，就接受了苏联在民族问题上的主要观点。所以，在成立后不久提出的基本政策主张是“民族自决自治”和联邦制。随后，中国共产党在领导新民主主义革命的过程中，尤其是在应对具体问题的时候采取了民族区域自治的一些做法，但并未对联邦制的政策宣示进行根本性的调整。
在新民主主义革命即将取得全国胜利之时，按照现代国家制度来组织新的国家政权成为当务之急。为了在国家制度设置中构建起应对民族问题的具体制度，中国共产党彻底放弃了民族自决、民族自治共和国和联邦制的主张，最终选择了民族区域自治。在为建立中华人民共和国而召开的中国人民政治协商会议上，民族区域自治被确定为国家的政治制度，并载入了为新的国家政权奠定宪法基础的《共同纲领》。于是，民族区域自治在成为中国共产党处理国内民族问题的基本政策的同时，也成为中华人民共和国的一项基本政治制度，同时具有政党政策和国家制度的性质。从新的国家制度设置的角度看，制度的基本目标是通过对民族关系的有效协调，将各个少数民族整合到统一的国家政权和国家制度中，实现国家整合。
在新的国家政权和制度体系中建立民族区域自治制度，面临的根本问题便是如何处理国家统一和民族区域自治之间的关系。关于民族区域自治的官方定义，最早见诸时任主管党和国家民族工作的中央统战部部长李维汉的讲话。他在1951年12月阐述中国共产党关于中华人民共和国民族问题的基本理论时指出：“民族的区域自治，是中华人民共和国领土之内的，在中央人民政府统一领导下的，遵循着中国人民政治协商共同纲领总道路前进的，以少数民族聚居区为基础上的区域自治（不应以少数民族所占当地人口的一定比例为基础；这种看法是错误的，违反共同纲领的）。”这一定义所强调的原则，在1952年8月9日中央人民政府颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》中得到了进一步体现。《纲要》第二条规定：“各民族自治区统为中华人民共和国领土的不可分离的一部分。各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导。”
这样的定义和规定表明，民族区域自治是国家在主权统一和中央集权政治框架内，于“各少数民族聚居的地区”实行的，通过设立自治地方和建立自治机关而行使自治权的一种制度安排。少数民族的聚居区在国家统一的行政区划基础上确定，自治机关为中央政府领导下的一级地方政权，接受上级人民政府的领导。这就表明，民族区域自治是由国家设立的，是在国家行政区域内实施的。自治权是一种国家授权。这样的制度安排，不仅凸显了统一与自治的关系，而且也对如何处理这一关系做出明确的规定。
这样的制度安排在实施过程中，又遇到并凸显了实行区域自治的民族在自治地方如何处理区域发展和各民族关系的问题。
首先，民族区域自治地方的经济发展问题在实践中较为突出。从当时的实践看，“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里面得到些好处，一系列的经济问题不解决，就会出乱子。”这样的问题表明，只有解决好区域内的经济社会发展问题，给少数民族带来实实在在的利益，民族区域自治制度的意义才能充分彰显。民族区域自治中的区域性问题或区域属性就这样在实践中被凸显出来。
其次，自治地方内各民族的关系问题也在新疆维吾尔自治区的建立过程中得到充分凸显。1951年2月，新疆开始筹备民族区域自治并遇到了一个十分复杂的现实问题，即新疆在不同层级存在着多个不同类型的行政区域，这些行政区域内居住着的多个少数民族都有建立自治地方的积极性。于是，在一个维吾尔族人口占多数的区域内，如何处理各个民族尤其是各个民族区域自治的关系成为突出问题，并关乎民族区域自治制度的全面实施。在具体实践中，新疆通过“首先帮助人口较少的少数民族建立相应的自治地方”，再根据“五四宪法”三级自治的规范，于1955年10月建立省级的维吾尔自治区，最终完成了全区范围的民族区域自治。这样的实践表明，维护好区域内其他民族的权益，尤其是处理好区域范围内其他民族建立的自治地方的关系，民族区域自治才能顺利实施。
国家的统一和民族的区域自治，以及自治地方内实施区域自治的民族与区域的经济发展和各个民族的关系，是民族区域自治制度构建和实践中存在的基本关系。其中，前者在制度设计中凸显并得到妥善解决，后者则在制度实践中遇到而由相应的机制来应对；前者是本原性的，后者是派生性的；但后者进一步丰富了前者的内涵，并对其造成深刻影响。但是，这两对关系又是不可分割地联系在一起的。具体来说，为保障少数民族的权益而实施民族区域自治，所以才形成统一与自治的关系；因少数民族聚居区建立了自治地方，所以便形成民族因素与区域因素的关系。在两对关系的整体结构中，民族因素是一个将两对关系结合起来的桥接环节，是一个关键性的部分。
二、从制度实践中总结出的“两个结合”
国家整体中的统一与自治的关系，以及民族自治地方中的民族因素与区域因素的关系，构成了民族区域自治制度的基本场域。民族区域自治的制度设置、制度实践都是在这两对关系中进行的；民族区域自治的制度机制的构建、制度准则和制度伦理的形成也是在这两对关系中实现的。
从民族区域自治制度建立至今的演变过程和轨迹来看，民族区域自治制度大致经过了四个时期：
第一时期，大致为1949-1957年，是制度构建时期。在这一时期，民族区域自治经由《共同纲领》确定为国家制度后，又经过1952年8月中央人民政府对《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》的细化、1954年通过的《宪法》的规范以及实践中两次大的补充而逐渐趋向完备。在此基础上，中央民族事务委员会和全国人大民族委员会于1957年7月20日在青岛召开了被称为“具有里程碑意义”的全国民族工作座谈会。在这个会议上，国务院总理周恩来发表了被誉为民族问题“纲领性文件”的重要讲话，对民族区域自治制度做出了明确的政策阐释。这标志着民族区域自治制度构建的完成和定型。这一时期的民族区域自治实践，从国家整体来看，较好地处理了国家统一与民族区域自治之间的关系；在民族自治地方，同时兼顾了民族因素与区域因素两个方面。
第二个时期，大致为1957-1978年，是制度向“右”偏移的时期。1956年生产资料的社会主义改造完成，中国进入了社会主义阶段。至此，国家整合的任务已经基本完成，民族区域自治制度肩负的国家整合的使命已经实现，通过民族区域自治实现国家整合的必要性和紧迫性明显降低。1957年反右斗争扩大化以后，党的指导思想的“左”倾问题达到严重的地步，党的中心工作逐渐转向了阶级斗争。在此背景下，在民族问题上出现了“民族问题的实质是阶级问题”的论断，包括民族区域自治在内的全部民族工作都被纳入到了阶级斗争的轨道来审视和评判。这样一来，民族问题的核心要素——民族因素——便不可避免地被扭曲甚至抽离，进而对民族区域自治造成了严重影响。从实践层面来看，在涉及统一与自治关系的多个维度，统一的一面受到各种政策的强化，自治的一面则被忽略或受到相关做法的冲击。在民族自治地方，民族因素在实践中被谈得少、做得更少，区域因素则受到各种政策的强化，从而导致民族区域自治朝着有名无实的方面演变。这样的偏向在“文化大革命”中更是被推向了极端，从而使民族区域自治遭到全面的破坏。
第三个时期，大致为1978-2012年，制度在健康发展了相当长一段时间后出现了向“左”偏移的问题。首先，经过“文革”结束后的拨乱反正过程，民族区域自治制度逐步得到了恢复。“民族问题的实质是阶级问题”的提法也被终止了。思想解放和改革开放释放出来的巨大活力，为民族区域自治制度的发展创造了新的条件和可能。1982年12月通过的《宪法》和1984年通过的《民族区域自治法》，则对民族区域自治制度进行了法制重塑，为民族区域自治制度提供了坚实的法制保障，也为民族区域自治的实践注入了强大动力。于是，民族区域自治得到了较快的发展，并形成了一个大发展时期。随着民族区域自治制度功能的有序释放，制度的优势得到充分发挥。但是，在民族区域自治全面发展的过程中，也出现了一些不和谐因素。在一些民族的自我意识增强和国外传入的族际政治理论的影响下，民族区域自治在认识和实践中也出现了片面强调自治而忽视统一，以及在自治地方片面强调民族因素而忽视区域因素的倾向，使民族区域自治中出现了向“左”偏移的苗头。
第四个时期，大致为2012-2019年，是制度调整时期。在民族区域自治制度实施了60年，从而使制度的功能和制度实施中的问题充分显露之时，正值中国经济总量上升到世界第二位的重要历史节点。世界出现了百年未有之大变局。在此历史交汇点，国家的治理与发展都需要新的谋划。党的十八大以后，随着中华民族伟大复兴的中国梦的提出，尤其是2014年中央民族工作会议上习近平总书记从中华民族共同体的角度论述民族工作以后，民族区域自治就被纳入国家治理和发展的总体框架中加以审视。在这样的审视中，国家决策层提出了坚持和完善民族区域自治制度要做到“两个结合”的要求，并明确指出，没有国家团结统一，就谈不上民族区域自治。在民族区域自治地方，只讲民族因素不讲区域因素，就会走到错误的方向上去。这样一些将民族区域自治纳入国家治理总体考虑基础上提出的重要论断，对民族区域自治制度的发展进行校正的意义明显，为坚持和发展民族区域自治制度指明了方向，也提供了根本遵循。
民族区域自治制度发展的历史表明，民族区域自治制度在国家发展的不同阶段，由于受到多种因素的影响而出现挫折甚至遭到破坏，都表现为在制度涉及的统一与自治、民族因素与区域因素这两对基本的关系中朝着某个方向的偏移。民族区域自治在实践中一旦出现这样的偏移，就会左右摇摆甚至走向极端，从而使这项制度的发展走弯路或遭受挫折。要使民族区域自治朝着正确的方向发展，把民族区域自治坚持好发展好，既要避免出现对民族区域自治制度的外部干扰，也要坚持“两个结合”。“两个结合”是对民族区域自治制度几十年实践经验的总结，也是坚持和发展民族区域自治必须遵循的根本原则。在中华民族伟大复兴的进程中，在铸牢中华民族共同体意识的背景下，更是要将“两个结合”坚持好。在2019年全国民族团结进步表彰大会上，习近平总书记在总结中华人民共和国成立70年以来民族工作的成就时，就把“统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合”表述为坚持和完善民族区域自治制度“尤须铭记的经验”。
三、“两个结合”是制度设置的本质要求
坚持和发展民族区域自治制度，必须坚持统一和自治的结合、民族因素与区域因素的结合，是通过对民族区域自治制度实践经验的总结而提出的。这样的经验总结紧扣民族区域自治制度的基本关系，揭示了民族区域自治的基本准则，彰显了民族区域自治的制度伦理。从这个意义上说，“两个结合”也凸显了民族区域自治制度设置的本质要求。
对民族区域自治的整个制度安排进行全面审视，不难发现，民族区域自治制度就是在前述两对基本关系基础上构建起来的，整个制度安排或制度设置中都体现了将两个方面结合起来的内在要求。在民族区域自治的实践中，只要全面把握制度的精神、准则和要求，就不应该在两对关系中有所偏废，就必须做到“两个结合”。
首先，民族区域自治的制度设置的初衷及总体框架的安排，都体现或包含着将统一与自治结合起来的内在要求。
民族区域自治本身就是在国家统一优先原则下给少数民族的利益保障以合理安排的一项制度设计。中国共产党早先曾主张民族自决自治，然后再以联邦制来实现国家统一。但是在对国内民族问题的认知日益深刻并积累了大量经验后，便确定了以民族区域自治的方式保障少数民族权益的政策。正如时任全国政协民族宗教委员会主任的朱维群在2014年指出的那样：“新中国建立之际我们确立了民族区域自治制度，主要目的是为了反对搞‘民族自决’、‘民族自治共和国’、‘联邦制’。”而这样的制度安排，首先着眼和重视的便是国家的统一。
国家的统一，既是领土主权的统一，也是国家政权结构和国家制度的统一。作为一个疆域规模巨大、地方差异性突出、民族群体众多的大国，高度的统一是国家存续的基本条件。这样的统一又是通过一个中央集权的政权体系得以实现的。中央集权的政权体制，是国家在巨大疆域上保持统一和发展的重要条件。在此基础上形成和发展起来的政治文化，又进一步巩固了这一政权体制。中华人民共和国是中国共产党领导的社会主义国家。党的集中统一领导和国家代表全体人民对生产资料的占有，都必须通过一个高度集中的国家权力结构和相应的制度保障来实施。对于体量巨大的中国而言，这样的统一就是国之根本。
但是，疆域宏大的中国又生活着众多的少数民族，每个民族都有自己的历史和文化，有的少数民族在历史上还建立过自己的政权。多样性的民族构成必然产生多样性的民族利益诉求。因此，在国家统一的前提和总体框架下，通过民族区域自治而实现和维护少数民族的合法权益，才能将众多的民族整合于统一的国家之中，实现和巩固国家的统一。从这个意义上说，民族区域自治也是实现和维护国家统一的必要条件。因此，国家采取了民族区域自治政策。但是，民族区域自治是在少数民族聚居的地区实施的，而少数民族聚居的地区又是在国家行政区域的基础上确定的；在此基础上建立的自治地方，是国家行政区域内的特定区域；自治地方建立的自治机关，是国家的一级地方政权机关；自治机关行使的自治权，是国家赋予并且附加于地方政权机关一般性权利之上的特殊权利。
因此，实现民族区域自治制度，就是在国家统一前提下采取的一种特定制度安排。统一与自治本来就是结合在一起的。问题在于，在具体的民族区域自治实践中，必须把二者有机地结合起来，两个方面都不能有所忽略，更不能有所偏废，必须统筹兼顾。一方面，国家要积极推动民族区域自治，为民族区域自治创造条件。另一方面，民族区域自治也不能有损国家的统一，不能损害、侵犯授予其权利的中央政府。任何不利于、有损于国家统一的自治，都是对民族区域自治基本精神的损害，都是对民族区域自治基本制度伦理的违背。
其次，民族区域自治制度的具体安排，又包含着在民族区域自治的实践中或在民族自治地方内，要把民族因素与区域因素结合的内在要求。
在统一的国家政权和制度框架中设置民族区域自治制度，最基本的考虑就是保障少数民族的权益。所以，在制度设计和实施的初期，“各民族按照民族区域自治的原则当家作主，有管理自己内部事务的权利”的性质被凸显和强调。但是，在制度建立起来并进入实际运行的阶段，民族自治地方作为一个特定区域所涉及的问题，即区域经济发展和区域内各民族关系问题逐步地更为凸显出来，成为直接影响民族区域自治制度的实际效果的根本问题，并被纳入制度安排的考虑之中。1957年，周恩来在对民族区域自治进行全面阐释时的著名论断“这种民族区域自治，是民族自治与区域自治的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合”，就充分考虑和突出了民族区域自治中的区域因素。
民族区域自治制度的具体安排，更是体现了在民族自治地方行使自治权的机关积极应对区域问题的必要性。民族区域自治的核心内容是建立自治地方，设立自治机关，行使自治权。如前所述，自治地方是在国家统一行政区域范围内建立的，自治机关首先是设置于地方的一级国家政权机关，其次才是自治机关。自治机关行使的自治权并不是实行区域自治的民族的自有权利，而是国家授予的特殊权利，并且是附着于地方国家机关权力之上的依附性权利。因此，行使自治权的自治机关，同时兼有地方国家机关和自治机关的双重性质，同时行使地方国家机关权利和自治权。自治机关通过行使自治权来管理实行区域自治的少数民族“自己内部事务”的同时，也必须管理自治地方的区域事务，从而把民族因素与区域因素结合起来。只顾及一个方面而忽略另一方面，或只重视一个方面而不兼顾另一个方面都是片面的，也不符合民族区域自治的内在要求，必须将二者有机结合，不能倚轻倚重，更不能有所偏废。按民族区域自治的内在要求，将民族因素与区域因素结合起来，民族自治地方的区域性问题就能迎刃而解。
四、在“两个结合”中坚持和发展制度
的确，“两个结合”的要求，既是民族区域自治实践经验的总结，也是对民族区域自治制度本质的揭示，早已包含于制度设置之中。但是，将其概括并提炼出来，仍然具有十分重要的意义。民族区域自治制度并不是中国历史上既有制度的延续，而是从现实国情出发构建起来的一项全新的制度，制度创新的意义明确而突出。但是，制度在实施过程中受到不同历史条件下形成的各种因素的影响甚至干扰，也是难以避免的。因此，制度在实施中就很容易出现在两对关系中朝向特定方向偏移的问题。民族区域自治制度几十年的实践已经充分地表明了这一点。既然如此，习近平总书记明确提出并强调“两个结合”，就为今后坚持和发展这项制度提出了明确要求。因此，“两个结合”也就成为一个民族区域自治制度发展的指引或准绳，对实践的指导意义十分突出。
近些年来，有人在总结苏联解体的经验教训时将矛头指向了中国的民族区域自治制度，也有人在反思中国民族区域自治实践存在的问题时对民族区域自治制度提出质疑。尽管其论者提出和讨论民族区域自治制度都有明确的问题背景，其中的某些分析和论证也不无道理，但其对民族区域自治制度的质疑却是完全错误的，否定民族区域自治的观点就不仅是完全错误的，更是十分有害的。
中华人民共和国成立时采取民族区域自治的方式来应对中国族际关系中的问题和诉求，是在深刻认识中国现实国情和总结实践经验基础上做出的一个重大选择。实践也证明这是一项十分重要且不可或缺的制度安排。民族区域自治制度在中华人民共和国成立时所发挥的国家整合作用，是其他任何一项制度都无法取代的。换句话说，要是没有民族区域自治制度及其实践，就无法形成新型的社会主义民族关系，就无法把少数民族地区和少数民族整合到新的国家之中，就无法建立统一和强大的国家。
在民族区域自治制度已经实施了70年的时候，这项制度仍然是不可取缔也无法取代的。首先，这项制度虽然经历了70年的发展，虽然现在的制度环境与制度设置之初相比有了很大的变化，但该制度仍然具有强大的生命力，仍然在促进民族地区发展和巩固新型民族关系方面发挥着重要的作用。其次，这项制度从建立到现在，都与国家的其他制度不可分割地结合在一起。几十年的制度实践也是在与其他制度的相互作用中实现的，这更进一步地强化了该制度与其他制度的联系，从而将该制度深深地嵌入到整个制度体系之中。再次，这项制度经过几十年的实践，其在塑造现实方面的影响十分深远，不仅在数量众多的民族自治地方塑造了特定的经济社会关系，也塑造了相应的理论、观念、现实的利益格局乃至进一步的期待，从而使这项制度根深蒂固。如果不顾一切地否定这项制度，所导致的结果将是十分严重甚至是无法承受的。所以，坚定不移、毫不动摇地坚持这项制度，既是必要的，也是合理的。
但是，随着民族区域自治制度的环境条件发生变化，民族区域自治制度在实施的过程中出现新的变化也是不可避免的。民族区域自治制度是中华人民共和国成立前夕被构建为国家制度的。经过70年的发展，尤其是经历了改革开放以来40多年快速的现代化，今天的中国已经与70年前的中国大不相同。从社会发展的类型来看，今天的中国已经基本完成由传统农业文明向现代工业文明的转型，中华民族经历了站起来、富起来的阶段后已经进入了强起来的阶段。塑造或刻画传统的民族和民族关系的根本因素已经被新的因素所取代，今天的民族关系已经与中华人民共和国成立时的民族关系大相径庭，需要通过民族区域自治的方式来应对或解决的问题也已经与制度建立时完全不同。在制度环境、制度使命已经发生变化的当下，民族区域自治制度在实践中也必须不断发展。
首先，民族区域自治制度必须根据环境条件的变化而进行必要的调整。在环境条件发生变化的情况下，民族区域自治在实践中会遇到或面临诸多的新情况，需要经由民族区域自治来解决的问题也会与过往有很大的不同。在此情况下，民族区域自治要充分发挥自身的功能，就必须进行必要的调适，从而使制度机制更加细化并更具有回应性、灵活性和功能性，进而增强制度的韧性。
其次，民族区域自治制度的实施形式会随着外部条件的变化而进行必要的调整。在中国现代化快速推进的背景下，尤其是随着城市化进程的加快，既有的行政区域和建置发生调整成了大概率事件。建立在传统农业社会管理体制基础上的地区、县一级的建置，为建立在工业社会管理体制基础上的地级市、县级市一类的建置所取代以后，民族区域自治制度依托的区域架构发生了重大变化。在这样的形势下，探索建立适应新形势的民族区域自治形式，尤其是如何对既有的民族区域自治体制进行必要的调整，就成为不可回避的问题。
再次，民族区域自治制度的实践必须适应少数民族权利意识提高后的新要求。随着现代化和城市化水平的提升，尤其是国民教育水平的提高，少数民族的自我意识的增强也是顺理成章和不可避免的。在此过程中，少数民族的权利意识也在不断提高，进而会对民族区域自治提出更高的要求或形成更高的期待。面对这样的情况，民族区域自治在实践中也必须进行必要的调整，必须建立实现和维护少数民族权益的新方式。
各种可能会促成民族区域自治进行调整或发生变化的因素，并不是孤立地存在和各自单独发挥作用的。它们往往相互结合、相互影响、相互促进并共同发挥作用。所以，在环境条件已经发生深刻变化的条件下，由于上述因素的促进或推动，民族区域自治在实践中体现出明显变动性的特点。
而从现实来看，近年来民族区域自治的变化也是明显的，既有从理论上对民族区域自治实现形式进行的新探索，也有民族区域自治实践中为维护少数民族权益而推出的新举措。值得注意的是，中国的民族区域自治具有制度与政策的双重性质，政策在民族区域自治的实施和调整方面具有较大的能动性。相关政策又往往受到意识形态的深刻影响。这就为将民族的权利诉求上升成为理论，或据此来诠释既定的民族理论，从而将其输入到民族理论体系或影响相关的意识形态，进而促成民族区域自治朝着特定的方向发展提供了较大的可能性。
因此，尽管民族区域自治在实践中出现了许多的变化，但随着时代的发展还会出现更多的变化。这诸多的变化往往都会被解释为民族区域自治的新发展，但历史的经验值得注意，并不是所有的变化都具有发展的意义。民族区域自治实践发生的各种变化或出现的新情况和新方式，只有符合民族区域自治本质和制度伦理，才具有进步的意义，才是真正的发展。否则，就是对制度的偏离。
这就提出一个问题，即从国家治理角度看，对民族区域自治实践进行必要的规制，是坚持和发展民族区域自治制度不可缺少的环节。在坚持和完善民族区域自治制度的问题上，党的十九届四中全会提出“保证民族自治地方依法行使自治权，保障少数民族合法权益”的明确指引。但对于民族区域自治实践中不可避免的若干新变化，还应该以“两个结合”进行进一步的审视和规制。面对新形势和新情况，民族区域自治必须在实践中不断创新和发展，但民族区域自治的任何创新都不能影响和冲击到国家领土主权的统一和制度的统一，也不能有损和冲击到国家的政权和行政架构。在具体的民族自治地方，既不能用区域的治理与发展、区域内各民族的平等来否定在区域范围内实行自治的民族的权益，干扰自治权的行使，也不能将自治民族的利益置于区域发展和其他民族的利益之上、只重视实行区域自治民族的权益而忽略其他民族的权益。在民族区域自治的创新与发展中，只有坚持“两个结合”，才能使民族区域自治的发展始终走在正确的轨道上。
（原文刊载《社会科学研究》2020年第3期，《新华文摘》2020年第14期全文转载。为阅读方便，参考文献从略。）
